陈光中解读《关于完善法律援助制度的意见》援助范围扩大成核心亮点
日前，《关于完善法律援助制度的意见》全文公布。那么，《意见》中有哪些亮点，对法律援助制度的发展起到什么作用？为此，本网记者专访了著名法学家、中国政法大学终身教授陈光中，请他就《意见》内容进行深入解读。记者：作为积极推动我国法律援助制度发展的专家学者，请您介绍一下这项制度的发展历程？
陈光中：我国法律援助制度开始探索是在1994年。1996年《刑事诉讼法》修改正式规定犯罪嫌疑人、被告人有权依法接受法律援助。比较全面规定法律援助制度的是2003年国务院颁布的《法律援助条例》，它标志着我国比较全面的法律援助制度的建立。十几年来，法律援助一方面取得了重大的成绩，另外一方面还不能完全满足一些经济困难群众的要求和民主法制发展以及人权保障事业发展的需求。
因此，根据中央提出来四个全面推进的精神，特别是根据四中全会全面推进依法治国的精神，需要进一步完善法律援助制度，扩大法律援助范围。最近党中央的深化改革领导小组十二次会议正式通过了《关于完善法律援助制度的意见》这一重要的文件。这个文件由中共中央办公厅和国务院办公厅下发，要求各地区各部门认真贯彻执行。
我学习《意见》以后非常振奋。可以说长期以来，我是对法律援助事业一直努力支持，在学术上大力加以推动的一位学者。《意见》内容使我感觉到它的力度、广度确实比我预想的要大，所以我认为这是一个非常好的文件。
记者 :从《意见》的内容上看，主要体现了哪些基本原则？
陈光中：《意见》首先是确立了三个基本原则。第一就是以人为本。所谓以人为本就是，要以维护人民大众的利益为出发点。也就是让人民大众生活更加幸福，权利更有保障，并以此作为基点。
第二是促进公平正义。公平正义是法治的生命线，更是司法的生命线，是中国特色社会主义制度的首要价值追求。现在《意见》就是从法律援助这个角度有力促进公平正义，使我们社会的公平正义得到更深入地发展，这是第二个原则。
第三个原则是要推进改革创新。要实现前面两个原则，必须要在理念上、制度上、工作方法上敢于突破旧框框、勇于创新，这样才能够达到以人为本，才能够实现促进社会公平正义。所以，改革创新是第三个基本原则。
记者：《意见》中您最关注的核心亮点有哪些方面？为什么会关注这几个方面？
陈光中：总的来说，《意见》的亮点有两个方面， 一是扩大范围，二是提高质量。《意见》根据上述的三个基本原则，对法律援助范围、提高质量以及如何加强保障等内容都做了具体规定。其中，法援的范围大大扩大了。首先，对于行政民事法律援助在原有的《法律援助条例》中涉及较少，而且新近修改的《民事诉讼法》没有具体涉及到法律援助问题。可以说，原来这部分规定是相当薄弱的，但现在得以大力加强。
另外，根据四中全会的精神，要尽可能给予申诉法律援助。所以，《意见》中指出凡是经济有困难的群众都要给法律援助。今后还要进一步发展到法律援助的律师代表申诉人，甚至是申诉人本人可以不出面。所以，现在强调申诉的法律援助，也是一个突出亮点。
记者：刚刚您也提到了，法援范围的扩大是本次《意见》出台的核心亮点。我们也看到《意见》中提出“扩大民事行政法律援助覆盖面”,那么“扩大”援助的范围和意义有哪些？
陈光中：第一在这个问题上，《意见》要求扩大民事、行政法律援助的覆盖面，这个覆盖面要逐步将劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗、环境保护等与民生紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围，而且在民事行政的援助上，还要进一步把经济困难标准降低门槛，应该说这个范围相当宽了。
第二个在民事行政法制援助方面，进一步加强特定群体的法律援助工作。这个特定群体的法律援助工作重点是做好农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、老年人、残疾人、军人、军属等群体的法律援助工作，要切实保护他们的合法权益。
第三点要实现法律援助咨询服务的全覆盖。过去，法律咨询是法律援助工作的一个重点，即老百姓在法律上有什么问题不懂上门咨询，或者在网上来咨询。但是，过去法律咨询还不是很到位，特别在基层农村等比较贫困的地方。现在法律咨询服务要实现全覆盖，无论是面对面来咨询、书面来咨询，还是网上来咨询，我的理解应该是应该说是从人群到手段的全覆盖。比如，法律咨询的工作站点法律电话号是12348，现在是12348在线网络的新媒体，以后要建立多元化的服务平台，使法律咨询在一定程度上向全民开放。
以上这三大方面就是法援在民事和行政方面加强的。当然《意见》明确规定了扩大相关范围仍需要逐步去推行，但是我们可以看到，这确实是惠及民生的一个很大的亮点。
记者：可以说，法律援助制度是人权司法保障体系的重要组成部分。您认为《意见》在刑事法律援助方面有何规定和亮点？要将相关的规定落到实处，需要加强哪些方面的工作？
陈光中：关于刑事方面，1996年的《刑事诉讼法》已经明确地规定对犯罪嫌疑人、被告人和被害人可以提供法律援助，有的是应当提供，有的是可以提供。2012年的《刑事诉讼法》修改又已经扩大了范围，比如原来是聋、哑、盲、未成年，后来又增加了负有刑事责任能力，但是又有精神病患这方面对象。另外，原来只规定可能判处死刑的，后来规定可能判处无期徒刑的也要提供法律援助。而且，原来只限于审判阶段，后来就延伸到侦查起诉阶段。可以说，2012年的《刑事诉讼法》修改已经有新的扩大，这次《意见》又进一步加强。
它进一步加强的表现在哪里呢？这次《意见》总结了近年来刑事法律援助方面的经验以及适应民众诉求进一步扩大了范围。一是要增加法律援助值班律师制度。律师值班制度是学者一直在呼吁提倡的，也就是律师直接在法院和看守所这些地方值班，犯罪嫌疑人被采取强制措施后可以及时向值班律师咨询法律问题，获得法律援助。当事人在法院也可以直接获得法律援助。应当说，值班律师制度对于维护当事人的合法权益还是很重要的。
二是法律援助案件要扩大到刑事案件速裁程序试点和刑事和解程序中。《刑事诉讼法》规定的刑事和解程序，以往往没有规定法律援助问题，实际上刑事和解很需要法律援助介入。否则，刑事和解程序也会有侵犯当事人合法权益的情况发生。
特别重要的一条，也是我非常感兴趣的，就是现在要将法援范围扩大到死刑复核程序。死刑案件从侦查到二审阶段已经规定要提供法律援助。但是死刑复核过去是一种内部复核，2012年《刑事诉讼法》的修改已经对死刑复核程序有一定的诉讼化改革，允许律师参加死刑复核，但是没有说可以提供法律援助。但是人命关天，死刑复核是最后一个把关程序，理所应当必须提供法律援助，使可能被判处死刑的被告人最后能够得到有力的辩护保障。所以说，死刑复核现在也正式地明确列入法律援助范围了，实现了从速裁程序到最终的死刑复核的全程介入，这样就能更好地保证公正司法，最大限度防止冤假错案的发生。
《意见》还专门提到加强侦查、审查起诉和审判阶段的法律援助。法律已经规定从侦查起诉到审判阶段均享受法律援助。而在实践中往往要到审判阶段才能够保证，侦查起诉这块法援往往不到位，侦查机关不重视，犯罪嫌疑人也不知道。这次《意见》也强调前面不到位的要进一步到位，这也是关于刑事诉讼里面的重要内容。
记者:您觉得想要保障法律援助案件的质量，我们还需要加强哪些方面的保障？
陈光中：无论是民事、行政的法律援助，还是刑事方面的法律援助，实事求是地讲，过去我们法律援助质量很难保障。比如，由于刑事法律援助报酬偏低，参加的律师往往是经验不足的年轻律师，一定程度上造成法援质量不够高。
现在《意见》中不仅提出扩大范围，提高质量的要求，还明确了如何加强保障机制。因为没有保障机制，扩大范围、提高质量就实现不了。保障机制有以下几个方面，一是完善经费的保障体系，《意见》提出明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障的经费保障原则。总的来说，整个经费是以国家财政负担为主，适当地以社会上一些基金为辅，主要是纳入各级政府财政的序列。最后这四句话里面的关键是全额保障。也就是说法律援助需要多少经费，不能说保障大部分，或者绝大部分，必须是百分之百全额保障。
所以，现在按照《意见》的措施进一步落实，经费比原来会有较大增加，当然这个增加应该根据国家经济发展水平，同能够承担的职能相适应，并不是一次性地增加，而是逐年、逐步地增加。但总体来说，随着《意见》的落实，法律援助经费会有较大的增加是可以预期到的。我认为从明年开始经费保障会逐步有较大幅度地增加。
另外一个很重要的保障就是法律援助人员。法律援助需要人，现在我们的法律援助是以律师事务所承担任务为主，同时也有一定专职的法律援助律师。去年大概有4700多人。今后人员保障也非常重要，经费保障与法援人员要齐头并进。《意见》指出，“要进一步实行法律援助部分人员的专门化、职业化”。总的来说，就是要强化专业队伍的数量与素质，然后同非专业队伍相结合。
同时，无论是经费保障还是人员培养，都要向中西部倾斜，这在《意见》中都有明确表达。
当然，在强化保障机制和监督机制方面，法院、检察院要紧密配合、共同支持，但是要由政府的司法行政部门来具体主导，所以各级政府必须要担负起相关职责来。
总之，《意见》既强调要扩大范围，提高服务质量，同时对保障机制做出了比较具体的规定和部署。从整体指导思想到如何保证进一步落实都有了明确的要求和规定。
记者：您认为，要将《意见》的内容和精神落到实处，需要哪些立法方面的支撑？
陈光中：要想把《意见》的精神落到实处，确实需要把一些举措转化为法律法规才能实现。比如，根据《意见》内容，2003年国务院颁布的《法律援助条例》中的一些条款就亟待修改。另外，在《刑事诉讼法》、《看守所条例》中涉及到法律援助的内容也需要做出调整。涉及到《民事诉讼法》、《行政诉讼法》，以及相关司法解释的，都必须通过法律修改完善立法，这样才能够真正实现于法有据，将《意见》落到实处。
当然，在修法的过程中会面临一定的难度。比如说，《意见》中涉及到刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的内容，若不结合“三大诉讼法”进行修改，一些内容很难实现常态化。但是，“三大诉讼法”都修改不久，现在马上启动修改确有难度。如何解决这个问题？我认为，最有效的办法是先出台相关司法解释，以及通过全国人大常委会对法律法规做出补充规定。
总之，要想进一步解决《意见》的落实，需要完善和修改相关的法律法规和司法解释，这样才能将《意见》转化为于法有据，然后进一步从行政上加强。法律援助现在已经涉及到我们国家十余部法律法规，既要抓紧落实，同时也需要有个不断推进过程，而相关内容的法律化则是落实《意见》有力的助推器。我相信《意见》的出台和落实，必然会为中国特色社会主义法律援助事业带来一个里程碑式的新发展。
记者：您认为《意见》的出台对法援制度的改革发展有怎样的推动作用？
陈光中：《意见》出台的重大意义就是它从法律援助的角度，有力地促进了民生的发展。我们讲民生就是讲以人为本，解决人民群众各个方面的困难，包括打不起官司，这是我们推进民生工程一个重要的组成部分。
法律援助总体来说是两个问题，一个是公平正义，一个是人权保障。公平正义包括《宪法》讲的“法律面前人人平等”。因为法律规定了，适用法律时一律平等，但我有权请律师却请不起怎么办？法律援助能够很好地解决这个问题，真正实现法律面前人人平等。
记者：您关注和推动法律援助事业21年，最大的感受是什么？
陈光中：这个感受就是法律援助制度从无到有，从不完善到逐步完善，而且现在所取得的成果仍不是终点，今后还有进一步完善的空间。
我认为，在刑事法律覆盖面的问题上，今后还需通过立法进一步细化和扩大。比如说，现在法律规定刑事法援范围是可能判处死刑、无期徒刑的案件。那么，无期徒刑以下，15年，10年，甚至更短一点要不要法律援助？
在我国5年以上有期徒刑就算重罪了，5年以上就是一个限。我个人认为，参考国际法律援助的有益经验，我国应当考虑把法律援助扩大到可能判处5年以上有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人。
最后，我认为，《意见》是一个非常好的文件，当务之急是脚踏实地地学习好、宣传好、贯彻好《意见》，使具有中国特色的社会主义法律援助事业取得新的重大发展！
来源：法制网
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