中国诚信建设完成顶层设计

遗忘的尘埃

                                                                中国诚信建设完成顶层设计

                                                专家比照解读国务院《纲要》和中央文明委《意见》

       6月27日,国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》(简称《纲要》),部署加快建设社会信用体系、构筑诚实守信的经济社会环境。这是我国首部国家级社会信用体系建设转型规划。

       8月1日,中央文明委下发《关于推进诚信建设制度化的意见》(简称《意见》)。作为建设“诚信中国”的重要指南,《意见》勾画出推进诚信建设制度化的目标任务和实现路径,以制度的力量培育诚信自觉,用制度的笼子关住失信行为。

       上述《纲要》、《意见》的出台,意味着诚信建设顶层设计的完成。《纲要》提出了哪些目标要求和主要任务?《意见》提出的诚信建设路径和举措有哪些?本报特邀请清华大学教授于安进行解读和点评。

        诚信建设完成顶层设计

        记者:《纲要》和《意见》出台的意义是什么?二者侧重点有何不同?他们之间的关系是什么?

        于安:国务院的《纲要》是改革开放以来在推进社会信用体系领域,涉及领域最为广泛,现实针对性最为鲜明,执行性措施部署最为有力的政府工作纲领,它对社会各方面的作用将通过中央部门和地方政府的行政措施逐渐体现出来。中央文明委的《意见》是为了执行贯彻国务院的《纲要》,旨在推进社会诚信制度化的精神文明建设工作指南。它们是国家对市场诚信多领域失控,社会道德体系大面积失范的一次综合回应,在市场培育和社会发育历史上是前所未有的一次政府治理。中央文明委的《意见》以制度性建设为主题,更新了精神文明建设的工作重点和推进方式。制度化、技术化和基础性是它们的共同特征,大数据和电子通信技术的应用则提供了可执行性和可控制性。

       虽然上述两个文件是一个中期工作计划和阶段性行动纲领,但是从就市场经济制度发展而言,它是一个不亚于编纂法典的商业制度再构建；对社会领域治理而言,它是一个与精神教化相互依存的制度铺设。正是这些制度措施的基础性和技术性,使它们不是对自主性自发性市场交易机制的替代,也不是对自治性自抑性社会运行机制的替代,而是保护社会安全和社会团结免受侵害的国家规制措施,也是一个向利己性市场注入社会基本伦理提高其社会接受度的成长扶助行为。它有助于避免市场因欺诈而无序,避免社会因虚假而失德,减少经济活动失信对社会利益之侵害,降低市场交易成本提高市场运行经济效率。

       同时强调完善法律法规

       记者:《纲要》和《意见》在提到诚信建设的指导思想时,均强调完善法律法规。《纲要》提出:“以健全信用法律法规和标准体系、形成覆盖全社会的征信系统为基础”；《意见》提出:“以完善法律法规为保障,大力推进诚信建设制度化”。为什么说,完善的法律法规是信用建设的基础和保障?

       于安:大致上有以下三方面原因:

       第一,一些失信行为造成侵权,包括危害社会国家利益的行政违法刑事犯罪和侵害当事人利益的民事侵权。对于这些行为,仅仅依靠社会谴责和自身内省不足以惩罚和制止,也不能够维护社会运行所必须的基本秩序；

       第二,政务失信影响政府活动合法性和政治稳定,依据法律手段进行矫正才能使其重新恢复到合法运行的轨道。对政府的监督必须依法进行是一个基本原则,这包括对政务失信行为的举报、调查、审议和决策；

       第三,信用和信息管理体系需要国家制度保障。大面积使用征信机制特别是借鉴金融系统的征信管理经验,虽然有利于提高社会信息管理效率和使用效率,但是由于分享面积过于宽大,不可避免地存在信息采集和使用中的管理风险和侵权风险,所以法律对征信和其他信息管理的规范是必不可少的。

遗忘的尘埃

       坚持德法并举刚柔相济

       记者:在谈到诚信建设的主要原则时,《纲要》和《意见》均强调政府推动、社会共建,分步实施、重点突破。但也有些提法不同,比如,《意见》提出:教育为先、德法并举。在“依法制裁”之外,强调辅以“德化教育”。《纲要》和《意见》均重视诚信教育。《纲要》提出:大力开展信用宣传普及教育进机关、进企业、进学校、进社区、进村屯、进家庭活动。“德化教育”在诚信建设中有何积极意义?

       于安:社会信用治理中的“德法并举”,是并行不悖相互依存的关系。广义的“德”包括价值观和伦理准则,为法律提供正当性基础和社会文化基础。善良丑恶荣光耻辱不仅是普遍社会伦理,也是支撑法律的重要内涵,鲜廉寡耻的立法即使有再高的管理效率也不能为社会承认。文明委《意见》中所说“德化教育”强调“德”对人的影响方式在于精神接受和心灵感悟,外来强制不能替代这种接受方式。“教育优先”表明了伦理输入的基础性,强调价值观的根本性。

       “德法并举”不是简单的旗鼓相当,两者的作用及其作用方式因为对象而有不同的意义。在政务和司法活动中,依法办事是第一原则；在自主性市场和自治性社会中,社会伦理的作用更为经常。代表国家意志的法律往往更多的致力于对道德底线的保护和对基本秩序的规制。

       服务业严重失信实行一票否决

       记者:《意见》对服务业提出进一步的职业要求。特别提出,律师、会计师、税务师、环评工程师等群体,如果出现严重失信行为,要对其资格准入、年审、职称评定实行“一票否决”。为什么对这个公共服务群体要求更严?

       于安:主要原因是服务产品和科技型货物产品本身的质量失信风险高于交易失信风险。服务产品提供智力服务,其产品规格和质量标准不容易作出量化规定和测量。服务的效果不容易或者不可能短期内作出判断,有些服务也难以用退货或者再次服务进行补偿。因此国家对它们的规制管理和对消费者的保护,主要是以资格管理为依托。当失信积累到严重程度时,就用所谓“一票否决”的资格管理方式进行惩罚。其他信用管理手段包括规定公开信息、监督承诺的履行,鼓励专业咨询和普及科技常识等。

       重大决策不能背离诚信

       记者:政务诚信是社会信用体系建设的关键。针对决策诚信,《纲要》提出:“完善政府决策机制和程序,提高决策透明度。”《意见》进一步明确:各地各部门“在制定与公民现实利益密切相关的具体政策措施时,……要防止具体政策措施与诚信建设相背离”。强调“决策诚信”有何现实意义?

       于安:至少有以下两方面意义:

       第一,促进和规范政府决策持之有据。决策应当回应现实需要,符合实际情况。政府决策不能依靠凭空想象,更不能使用未经核实的虚假数据,特别是使用不确切的统计数据。这一方面要求政府决策议题的设置和议程管理应当把客观事实作为依据,另一方面应当保证统计工作的独立和统计数据的客观真实。为此应当对统计调查引入国家监督和法律质疑程序,并且考虑逐步放开社会调查和信誉评级服务业；

       第二,促进和规范政府决策言必信行必果,说到做到,失信问责。政府合法性的基础是社会信任,社会支持源于对政府的信任。社会信任依托于政府承诺的实现,失信于民将危及政府合法性根基。至于具体工作中的政府诚实信用应当重点体现于与公众利益直接相关的事项。政府承诺要不断提高法治水平,要有客观依据,要说明法律性质,并排除政府能力以外的不可抗力作用等等。

       营造诚信建设舆论声势

       记者:《纲要》和《意见》均重视舆论监督的作用。《纲要》提出:“完善社会舆论监督机制,加强对失信行为的披露和曝光,发挥群众评议讨论、批评报道等作用。”《意见》提出:“充分发挥舆论监督作用,对失信败德行为进行批评揭露,使之成为‘过街老鼠’。”《意见》还用专章阐述如何营造诚信建设舆论声势。诚信建设为什么要重视舆论引导作用?对此,您有何建议?

       于安:这可以分为社会与政务两部分来认识:第一,对于社会来说,舆论批评是社会自治的方式之一,是社会自我调节自我矫正的表现。舆论批评也是维护社会道德准则的方式之一,社会的批评谴责使失信者丧失道德立足点并遭受社会的排斥,是减少和消除失信行为的一种方式；第二,对于政府来说,舆论批评是对政府监督制度的一部分,是法律上公民基本权利的运用。对舆论的批评政府有义务进行回应,调查属实后必须予以纠正。

       来源：法制网记者 万学忠